Как коронавирус влияет на мирный процесс на Донбассе. Прогноз на 2020 год и три сценария для Зеленского

Московский Центр политической конъюнктуры сделал аналитический прогноз, как коронавирус повлияет на мирный процесс в Донбассе и рассмотрел сценарии развития событий.

Центр политической конъюнктуры - частная компания из Москвы, работающая на рынке политического анализа, консультирования, экспертизы, мониторинга и исследований. Основная специализация — анализ политических и бизнес процессов, специализированный мониторинг средств массовой информации, политический, электоральный и бизнес консалтинг. Центр основан в мае 1992 года в Москве. В последнее время его возглавлял Алексей Чеснаков, человек из команды Владислава Суркова.

Надо отметить, что анализ сделан, вроде как, взвешенный, но явно в нем не хватает еще одной главы — «Сценарии Путина».

Пандемия коронавируса окончательно «обнулила» заявленную президентом Зеленским в начале года переговорную позицию Украины по урегулированию конфликта в Донбассе. Рациональное обсуждение «нормандской четверкой» предложений Киева по возвращению контроля над Донбассом до конца 2020 года в результате проведения выборов больше не представляется возможным.

В результате в течение года наиболее вероятным сценарием развития событий является сохранение приверженности всех участников конфликта статус кво. При этом, при условии прекращения пандемии в 2020 году, стороны постепенно вернутся к достижению договоренностей по решению конкретных вопросов «на земле».

Этому будет способствовать сохраняющаяся высокая мотивация главных переговорщиков с российской и украинской сторон демонстрировать, пусть и незначительные в контексте всей необходимой работы по примирению в Донбассе, но результаты, которые могут быть разыграны ими как в политическом, так и в аппаратном ключе.

В то же время политический трек будет находиться в замороженном состоянии на фоне общей тенденции к дистанцированию противоборствующих сторон из-за пандемии и нарастающих проблем Зеленского, связанных с управляемостью внутриполитической ситуацией в стране.

Тем не менее для Зеленского статус-кво остается рискованным сценарием, с точки зрения его долгосрочных политических последствий. Сохранение конфликта низкой интенсивности означает согласие с отказом от выполнения одного из ключевых обещаний его предвыборной кампании — мира в Донбассе — и солидаризацию с повесткой радикального и активного националистического меньшинства. При наиболее негативном развитии событий последнее может привести к сужению электоральной базы украинского президента и к дальнейшему падению его популярности.

Поэтому вопрос об адаптации переговорной позиции по Донбассу к меняющимся обстоятельствам неизбежно возникнет внутри правящей команды в Киеве. Зеленскому, с одной стороны, нужно доказывать Западу свою договороспособность, списывая в случае необходимости отсутствие прогресса на «неконструктивную» позицию России, а с другой — сохранять для украинского избирателя перспективу возвращения Донбасса и наступления мира.

В связи с этим в течение года от Украины можно будет ожидать новых инициатив с целью повлиять на динамику переговоров. Содержание этих инициатив опять-таки отчасти будет зависеть от того, в каком состоянии Украина и ее союзники на Западе будут выходить из пандемии и связанного с ней экономического кризиса. Принимая во внимание усиление противников компромисса на Украине, не исключено, что Киев попытается разыграть карту экономических проблем в России, призывая Запад усилить санкционное давление, чтобы добиться уступок в 2021 году.

В развитии попыток усиления своей позиции по итогам парижского саммита «нормандской четверки» в начале 2020 года украинские власти обозначили временные рамки своей готовности вести переговоры по урегулированию в Донбассе, оставаясь в минском процессе.

В начале января на тот момент министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко в интервью немецкому изданию Bild заявил, что «если в 2020 году на оккупированных территориях не состоятся выборы, или процесс разведения войск продлится слишком долго, тогда нужно рассматривать возможные альтернативы Минску». В качестве альтернативы он назвал введение миротворческой миссии в Донбасс и подчеркнул, что его слова не следует понимать как угрозу со стороны Киева выйти из «общего Минского процесса». Кроме того, глава МИД допустил и переход к другому сценарию — «заморозке» конфликта, — чтобы «положить конец убийствам».

В начале марта в интервью британскому изданию The Guardian президент Зеленский прибег к ультимативному языку, объясняя свой план на текущий год. Он рассказал о своем разговоре на встрече нормандской «четверки» в Париже с президентом Путиным, в котором заявил российскому лидеру, что отводит ровно год для сделки по Донбассу с Кремлем — до декабря 2020 года. В противном случае, если таких договоренностей достичь не получится, Киев будет готов выйти из переговоров и рассматривать другие варианты.

Таким образом, украинская позиция по Донбассу на 2020 год воспроизводила заготовку переговорщиков со стороны Германии и Франции, которые еще до президентских выборов на Украине предлагали всем участникам работать в рамках общей задачи — провести местные выборы на неподконтрольных территориях по украинскому законодательству 25 октября 2020 года одновременно с местными выборами по всей стране.

Украинская сторона также подчеркивала, что этот план может быть реализован только при существенных уступках с российской стороны по времени передачи границы под контроль Киева (контроль над границей в день местных выборов) и по трансформации силовой компоненты (разоружение ополченцев, кроме отвечающей за порядок милиции, а также вывод политического руководства республик и всех иностранных граждан из зоны конфликта).

Веские сомнения относительно реалистичности этого плана были изначально у всех наблюдателей, поскольку Россия в принципе не соглашалась и не соглашается обсуждать какое-либо изменение текста Минских соглашений и увязывает проведение выборов с конституционной реформой на Украине. Однако как минимум шесть факторов говорят о том, что ориентация на очередные местные выборы больше не может рассматриваться переговорщиками как реалистичная временная рамках процесса политического урегулирования.

Пандемия коронавируса на Украине и в Донбассе. Этот фактор носит ситуативный характер и не учитывался всеми участниками мирного процесса. Его последствия для Украины, Донбасса и всех дипломатических треков остаются до конца непредсказуемыми. Однако следует признать, что угроза распространения коронавируса сейчас объективно работает на расхождение сторон конфликта, а не на их сближение. Контрольные пункты пропуска на Донбассе закрыты, переговоры Контактной группы перешли в режим видеоконференции. В ситуации, когда первоочередной задачей Киева, Донецка и Луганска является недопущение появления новых очагов инфекции, обсуждение конкретных шагов по урегулированию, которые предполагают интенсификацию прямых контактов конфликтующих сторон, выглядит нереалистичным и несвоевременным.

Подвешивание местных выборов. Украинские официальные лица пока придерживаются линии, что местные выборы состоятся в срок в октябре. Но, опять-таки учитывая высокую неопределенность в связи с развитием пандемии, а также риски повторных вспышек, власти могут оказаться в ситуации, когда им придется принять решение об их переносе. Так, в России уже начали озвучиваться предложения и сигналы о переносе Единого дня голосования, который запланирован на 13 сентября.

Неопределенность относительно времени проведения саммита в «нормандском формате». Переговоры «нормандской четверки» на уровне лидеров остаются главной площадкой урегулирования, где могут быть приняты решения по принципиальным вопросам, в том числе политическим. На парижском саммите 9 декабря 2019 года лидеры договорились провести новый саммит в апреле 2020 года в Берлине при условии выполнения зафиксированных договоренностей (обмен пленными, определение трех участков для разведения войск, имплементация формулы Штайнмайера в украинское законодательство).

Эти планы уже следует признать нереалистичными. Во-первых, не выполнены все условия для проведения саммита (участки для разведения не согласованы, Киев вновь заморозил политический трек), как не готова и его повестка — новые договоренности по имплементации Минских соглашений. Во-вторых, в ситуации пандемии коронавируса его проведение возможно только в видеорежиме (с такой инициативой уже выступил Киев). Более или менее реалистичные сроки проведения встречи лидеров «четверки» офлайн — это либо середина лета, либо начало осени. Вместе с тем затягивание времени саммита означает не только откладывание самих компромиссов, но и исчезновение возможностей по их реализации всеми участниками мирного процесса до конца года.

Проявления недоговороспособности команды Зеленского. Украинские переговорщики демонстрируют снижение интереса к имплементации уже согласованных политических форматов. Показательным моментом стал срыв Киевом договоренности по запуску Консультативного совета, в рамках которого предполагалось выработать рекомендации по политическому урегулированию. В целом, в рамках Контактной группы украинские представители вновь расставляют приоритеты в пользу вопросов безопасности и гуманитарных вопросов, поставив политический процесс на паузу.

Пока не ясно, является ли такая смена тактики результатом сознательного блокирования диалога по политическим вопросам, к которому Киев традиционно прибегает в Контактной группе, или следствием уступок Зеленского давлению радикальной части политического истэблишмента, которая увидела в Консультативном совете скрытое согласие на прямой диалог Киева с фактическими властями в Донецке и Луганске, или причина состоит во внутренних скандалах в Офисе президента, которые привели к ослаблению позиций его главы Андрея Ермака — главного переговорщика с украинской стороны. В любом случае, Киев в очередной раз доказал России, что не в состоянии выполнять сколько-нибудь существенных политических обещаний — любые форматы и предложения сначала тормозятся, а потом блокируются.

Падение рейтингов президента. Снижение рейтингов Зеленского ослабляет его переговорные позиции. В Кремле понимают, что слабеющий украинский президент теряет ресурсы для убеждения и торга внутри страны и будет не в состоянии выполнить те договоренности, которые могут еще более негативно отразиться на его рейтинге.

Социологические опросы показывают, что к весне электоральный рейтинг Зеленского опустился ниже психологической отметки в 50%. В конце марта за действующего президента готовы отдать голоса 46% по сравнению с 52% в конце ноября 2019 года (данные КМИС). Февральский опрос Центра Разумкова давал Зеленскому еще более низкие значения электорального рейтинга — 40,1% (среди тех, кто определился с выбором). При этом рейтинг недоверия к Зеленскому с июня 2019 года по февраль 2020 года вырос практически вдвое — 40,6% против 21,6% (данные Центра Разумкова). Близкий к Порошенко центр «Социс» в мартовском опросе пришел к выводу, что за «Слугу народа» готовы проголосовать 31,5% респондентов — на 16,4%, чем в феврале.

Ослабление контроля над парламентом. Издержками непопулярной земельной реформы и прежде всего принятия «антиколомойского» закона, который исключает возвращение контроля над Приватбанком украинским олигархом, стали снижение управляемости со стороны Офиса президента фракции большинства «Слуга народа».

В складывающихся внутриполитических обстоятельствах попытка вынесения на обсуждение парламента законов, которые направлены на имплементацию политических договоренностей по Донбассу, создает риски для развала президентской фракции и партии. Это связано не только с тем, что даже среди сторонников Зеленского нет единства относительно того, что делать с Донбассом и Минскими соглашениями, но также и с тем, что оппоненты украинского президента (например, тот же Коломойский) будут прибегать к тактике эскалации политического кризиса для решения других вопросов, не связанных с мирным процессом. Как следствие, проведение необходимых законов по Донбассу через парламент выглядит все более бесперспективным. Отчасти виноват в этом и сам украинский президент, который создал ожидания, что будет продавать Раде только переписанный Минск-2, но не действующие договоренности.

В итоге Зеленский в настоящий момент находится в ситуации, когда объективно ничего не может предложить ни России, ни Донбассу, потому что не в состоянии на практике добиться выполнения этих предложений.

Рано или поздно Зеленскому придется признать, что возвращение контроля над Донбассом до конца года невозможно. У украинского президента будет выбор из следующих сценариев поведения, каждый из которых не является оптимальным с точки зрения перспектив достижения политических результатов.

Первый, наиболее вероятный, сценарий — продлить текущую стратегию на 2021 год. Если местные выборы будут перенесены на следующий год, то Киев может незначительно скорректировать текущую позицию, списав все на пандемию коронавируса. Однако условия для украинской переговорной позиции в 2021 году выглядит еще менее благоприятными, чем в нынешнем году.

С одной стороны, неизбежный экономический спад в результате пандемии в теории должен мотивировать как Украину, так и Россию к компромиссам и уступкам, чтобы, в случае Киева, снизить риски военного конфликта, а в случае Москвы — отменить наиболее дорогостоящие секторальные санкции из-за Донбасса.

Но здесь следует учитывать тот факт, что в России на 2021 год запланированы парламентские выборы. В их контексте внутриполитические аргументы легко перевешивают неясные перспективы снижения санкционного давления, решение о котором должно быть принято сразу несколькими игроками одновременно (прежде всего, ЕС и США). Внутри России любые уступки без очевидной и быстрой выгоды могут быть расценены гражданами и оппонентами власти как проявление слабости и как сдача национальных интересов. Кроме того, негативное состояние экономики будет в целом способствовать консолидации и замыканию российской правящей элиты, а не ее открытости к рискованным компромиссам.

В этой ситуации команде Зеленского останется поддерживать среди своих западных партнеров имидж украинской власти как переговорщика с доброй волей, который не только открыт новым идеям, но и сам выступает с предложениями, создающими видимость позитивного влияния на переговорный процесс.

Однако, принимая во внимание сохранение линии украинских властей по отказу от выполнения базового условия политического компромисса по Донбассу — закрепленный в Конституции постоянный особый статус, Киев обречен выкладывать на стол переговоров инициативы по урегулированию в основном технического характера и сохраняющие возможности для дезавуирования или перекладывания ответственности на Москву или республики за их срыв. При этом возможно появление призывов усилить санкции в отношении России, если сторонники жесткой линии в отношении Донбасса вновь начнут атаковать Зеленского или членов его команды.

Вместе с тем самой главной проблемой Зеленского останется сохранение таящей надежды в украинском обществе, что правящая команда способна вернуть Донбасс до окончания срока полномочий президента в 2024 году, и что ее предложения носят реалистичный характер, а не повторяют фантастические тезисы внутриполитических оппонентов о скором коллапсе России под давлением санкций или о переходе к новым форматам переговоров, на который никогда не согласятся в Кремле.

Второй сценарий — постепенно соглашаться на статус-кво. В таком случае мирный процесс может быть вновь рутинизирован до уровня поиска только ограниченных договоренностей. Не исключено, что, достигнув на определенном этапе кумулятивного эффекта, они приведут к ситуации виртуальной заморозке конфликта к концу президентского срока Зеленского, то есть практически полному прекращению огня и нормализации людских и товарных потоков через линию разграничения сторон.

В то же время необходимо признать, что такой сценарий не в политическом стиле Зеленского. Как было сказано выше, он означает не только признание своего политического поражения, но и отказ от достижения одного из ключевых обещаний, которое позволило создать вокруг Зеленского разношерстную политическую коалицию на президентских выборах, — мир в Донбассе.

В результате украинский президент риторически вынужден будет смещаться в сторону радикально настроенной части общества, чтобы оправдаться перед избирателями. Но неизбежным следствием такого поведения станет потеря Центра, то есть большинства, которое закончится поражением сторонников президента на очередных или внеочередных выборах.

Третий, самый радикальный сценарий, — одностороннее отмежевание от Донбасса. Реализация этого сценария может начаться как пролонгация тех ограничений в зоне конфликта, которые связаны с пандемией коронавируса. Сильной стороной отмежевания является честное признание украинцам, что украинские власти не могут достичь компромисса с Донбассом и Россией, а потому вынуждены прекратить диалог и заморозить конфликт в одностороннем порядке, например, осуществив отвод войск на безопасное расстояние и выселив всех оставшихся жителей в серой зоне и по соседству с ней.

Но, в дополнении всех негативных издержек второго сценария, он грозит Украине ухудшением отношений с западными партнерами по «четверке» — Францией и Германией, а также представит аргументы для, во всяком случае частичного, пересмотра Запада своей политики давления на Россию. Поэтому взятие курса на отмежевание от Донбасса выглядит пока наименее приемлемым для Зеленского.